[摘要] 2011年是“十二五”开局之年，积极适应国内外形势新变化，进一步加大改革攻坚力度，加快破除制约科学发展的体制机制障碍，对顺利启动实施“十二五”规划、促进经济发展方式转变，具有十分重要的意义。
国发〔2011〕 15 号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
国务院同意发展改革委《关于2011年深化经济体制改革重点工作的意见》，现转发给你们，请认真贯彻执行。
国务院
二○一一年五月二十八日
关于2011年深化经济体制改革
重点工作的意见
发展改革委
2011年是“十二五”开局之年，积极适应国内外形势新变化，进一步加大改革攻坚力度，加快破除制约科学发展的体制机制障碍，对顺利启动实施“十二五”规划、促进经济发展方式转变，具有十分重要的意义。现就2011年深化经济体制改革重点工作提出以下意见：
一、指导思想和总体要求
(一)指导思想。高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻党的十七大、十七届三中、四中、五中全会和中央经济工作会议精神，坚持社会主义市场经济改革方向，按照“十二五”规划总体部署，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，以更大决心和勇气推进重点领域改革，着力解决深层次矛盾和化解潜在风险，促进“十二五”开好局、起好步。
(二)总体要求。要处理好应对当前挑战和建立长效机制的关系，更好发挥改革创新对保持年度经济平稳较快增长和长远经济发展方式转变的促进作用；处理好政府和市场的关系，提高资源配置效率和政府宏观调控水平；处理好发展社会事业和创新社会体制的关系，更加重视从制度上保障和改善民生、促进社会公平正义；处理好改革创新和依法行政的关系，有效运用法制手段规范改革程序、深化改革实践、巩固改革成果；处理好深化改革和保持稳定的关系，统筹各项改革措施出台的时机、力度和节奏。
二、围绕加快转变经济发展方式深化改革
(三)推进资源性产品价格改革。积极推进成品油价格市场化改革。加快输配电价改革，推进竞争性电力市场建设和大用户直接交易试点，完善水电、核电、可再生能源发电价格形成机制，调整销售电价分类结构，择机实施居民用电阶梯电价。建立反映资源稀缺程度和市场供求关系的天然气价格形成机制，进一步理顺天然气与可替代能源的比价关系。(发展改革委牵头)
(四)改革和完善税收制度。在总结试点经验的基础上，扩大资源税改革实施范围。在部分生产性服务业领域推行增值税改革试点。合理调整消费税范围和税率结构，研究将部分大量消耗资源、严重污染环境的商品纳入消费税征收范围。完善房地产相关税收政策。(财政部、税务总局、住房城乡建设部、法制办负责)
(五)推进电力体制改革。深入推进电网企业主辅、主多分离，稳步开展电力输配分开试点，探索输配分开的有效实现形式。从实际出发，因地制宜，稳步推进农村电力体制改革，制定实施改革指导意见。(发展改革委、电监会、国资委、能源局、财政部、水利部等负责)
(六)完善食品安全监管体制，建立健全地方政府食品安全综合协调机制，加强监管基础能力建设和基层执法队伍建设，加大行政执法和责任追究力度，完善应对食品安全事故的快速反应机制和程序。深化流通体制改革，开展农产品现代流通综合试点，稳步推进肉类、蔬菜流通追溯体系试点。(食品安全办、公安部、农业部、卫生部、质检总局、工商总局、商务部、中央编办等负责)
(七)推进场外交易市场建设，研究建立国际板市场，进一步完善多层次资本市场体系。深入推进跨境贸易人民币结算试点，扩大人民币在跨境贸易和投资中的使用。推进利率市场化改革。加快推出存款保险制度。(证监会、人民银行、银监会等负责)
(八)加快完善境外投资法律法规制度，深化以投资便利化为核心的管理体制改革，完善跨部门协调机制，健全支持“走出去”的相关政策和服务体系。建立健全境外投资风险防控机制，完善风险预警体系和突发事件应急处理机制。(发展改革委、商务部等负责)
三、围绕保障和改善民生深化改革
(九)围绕“保基本、强基层、建机制”，统筹推进医药卫生体制五项重点改革，不断取得新突破。进一步提高基本医疗保障和基本公共卫生服务水平。在政府举办的基层医疗卫生机构全面实施基本药物制度，推进基层医疗卫生机构综合改革。加快推进公立医院改革试点。鼓励和引导社会资本举办医疗机构。(发展改革委、卫生部、财政部、人力资源社会保障部、中央编办负责)
(十)全面落实国家中长期教育改革和发展规划纲要，积极推进国家教育体制改革试点，加快推进义务教育均等化。深化科技管理体制改革，加快科技成果转化，完善科研经费管理和评价奖励制度，促进科技资源高效配置和开放共享。(教育部、科技部等负责)
(十一)深化文化体制改革，全面推进国有文艺院团体制改革和非时政类报刊转企改制，深入推进公益性文化事业单位内部机制改革，创新公共文化服务运行机制。(文化部、广电总局、新闻出版总署负责)
(十二)深化收入分配和社会保障制度改革。提高个人所得税工薪所得费用扣除标准，合理调整税率结构，降低中低收入者税负，加大对高收入的调节。以非公有制企业、中小企业密集的区域和行业为重点，稳步推行工资集体协商制度。开展城镇居民养老保险试点，扩大新型农村社会养老保险试点范围，出台职业年金试行办法。(财政部、税务总局、人力资源社会保障部等负责)
(十三)推进公共服务体制改革。强化政府提供基本公共服务的责任，明确基本公共服务的范围、标准及各级政府的事权和支出责任，建立评价指标体系。改革基本公共服务提供方式，扩大政府购买服务范围，推动提供主体和提供方式多样化。积极推进非基本公共服务市场化改革。(发展改革委、财政部、中央编办等负责)
四、围绕加强政府自身建设深化改革
(十四)深入推进行政审批制度改革，进一步减少审批事项，规范审批程序，健全制约监督机制，促进行政审批规范有序、高效便民、公开透明。建立政府绩效管理制度，加强行政问责制度建设，着力提高政府执行力和公信力。(监察部牵头)
(十五)制定出台分类推进事业单位改革的指导意见及相关配套文件，分类指导、分业推进、分级组织、分步实施。(中央编办、财政部、人力资源社会保障部等负责)
(十六)完善政府预算公开机制，进一步细化公开中央财政总预算和总决算，继续推进中央部门预算和决算公开，加快因公出国(境)、公务用车购置及运行、公务接待等“三公”经费和行政经费支出情况公开，推进中央对地方转移支付资金管理办法公开和地方财政预算、决算公开，保障公民知情权、参与权和监督权。研究推进公务用车制度、机关后勤服务社会化等政府机关事务管理体制改革，提高机关后勤服务运行效率，降低成本。(财政部、发展改革委、国管局、中央编办等负责)
(十七)在有条件的地方开展省直管县(市)改革试点，扩大县级政府经济社会管理权限，进一步理顺省、市、县(市)政府间财政分配关系，积极探索省直接管理县(市)的途径和方式。(中央编办、发展改革委、民政部、财政部负责)
五、围绕完善农村发展体制机制深化改革
(十八)完善土地管理制度。完善农村土地承包关系长久不变的政策和实施办法，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。开展耕地保护补偿试点，探索建立激励性补偿机制。以征地制度改革为核心，研究修订土地管理法等相关法律法规。完善城乡平等的要素交换关系，促进土地增值主要用于农业农村。(农业部、国土资源部、法制办负责)
(十九)推进国有林场和国有林区改革，研究提出改革指导意见，选择部分基础好、有代表性的地区开展国有林场改革试点。全面深化集体林权制度改革，加快明晰产权、承包到户。推进国有农场改革，分离企业办社会职能。做好新形势下农村改革试验区工作。(发展改革委、林业局、农业部、财政部、人力资源社会保障部负责)
(二十)创新水利发展体制机制。完善水资源管理体制，促进水资源优化配置。加快水利工程建设和管理体制改革，区分水利工程性质，分类推进改革，健全良性运行机制。健全基层水利服务体系。积极推进水价改革，合理制定水资源费征收标准和水利工程供水价格。(水利部、财政部、发展改革委负责)
(二十一)积极稳妥推进户籍管理制度改革，充分考虑当地经济社会发展水平和城市综合承载能力，把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工及其家属逐步转为城镇居民。切实保护农民承包地、宅基地等合法权益，充分尊重农民在进城和留乡问题上的自主选择权。(公安部、人力资源社会保障部、发展改革委、农业部、国土资源部等负责)
六、积极推进综合配套改革试点
(二十二)围绕贯彻落实科学发展观，突出主题、特色和重点，积极开展各类综合配套改革试点。上海浦东新区、天津滨海新区、深圳经济特区要加快转变经济发展方式，创新开发开放体制，力争率先建成完善的社会主义市场经济体制。认真总结成都市、重庆市统筹城乡综合配套改革试点经验，积极探索解决农业、农村、农民问题新途径。武汉城市圈和长株潭城市群要深入推进“两型”社会建设改革试点，尽快形成经验，为提供示范和借鉴。山西省和沈阳经济区要分别围绕资源型经济转型和新型工业化改革主题，针对重点难点问题，大胆探索创新。支持和指导各地区、各有关部门开展多层次、多形式的改革试点。(发展改革委牵头)
各地区、各有关部门要加强组织领导和统筹协调，狠抓贯彻落实，确保2011年各项重点改革取得实质性突破。对“十二五”规划提出的深化铁路石油等行业改革、理顺各级政府间财力事权关系、调整国民收入分配格局、推进基础养老金统筹等中长期重大改革任务，要抓紧制定方案，尽快启动实施。对国有经济战略性调整、促进非公有制经济发展、金融机构改革和农村新型金融机构发展、住房保障体系建设等需要继续深化的改革任务，要按照国务院的部署积极推进。牵头负责部门要切实负起责任，明确部门分工和工作任务，相关部门要根据职能积极配合。发展改革委要进一步完善统筹协调推进改革的工作机制，切实加强对年度重点改革工作的协调指导、督促推进和检查评估，及时将各项改革进展情况和重大问题报告国务院。
在千万套保障房建设带来的资金压力下，中央两部委近日对地方政府再度强调土地出让净10%要用于建保障房。
财政部、住房和城乡建设部近日印发了《关于切实落实保障性安居工程资金加快预算执行进度的通知》，明确要求各地应当按照当年实际缴入国库的招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土地使用权取得的土地出让收入，扣除相关规定项目后，严格按照不低于10%的比例安排资金，统筹用于保障性安居工程建设。
虽然政府早已规定，土地出让净收入的10%要用于保障房建设，但这一规定在地方上并未得到严格执行。
去年审计署发布审计报告显示，北京、上海、重庆、成都等22个城市从土地出让净中提取廉租住房保障资金的比例未达到规定要求，2007年至2009年，这些城市共计少提取146.23亿元。
住房和城乡建设部部长姜伟新在今年“两会”期间透露，一些地方政府没有按照10%的比例提取土地出让净用于保障房建设。
而在官方统计数据中也发现，在以万亿元计的土地收入中，投入到保障房的资金占比异常之低。
财政部公布的《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》显示，2010年国有土地使用权出让收入29109.94亿元，当年安排支出为26975.79亿元，包括征地补偿拆迁补偿等成本性支出13395.6亿元、廉租住房保障支出463.62亿元、用于城市建设的支出7531.67亿元等。
依此计算，2010年廉租住房保障支出仅占当年土地出让总收入的1.59%。而在当年土地出让收入各项开支中，廉租住房保障支出也仅仅占到1.7%。
据住建部测算，今年1000万套保障房建设所需投资在1.3万亿到1.4万亿元之间，其中有8000多亿元是通过社会机构的投入和保障对象以及所在的企业筹集，剩余5000多亿元资金，将由中央政府和省级人民政府以及市县政府通过各种渠道来筹集。
其中，中央财政今年补助1030亿元，其余4000多亿元资金将主要依靠地方政府筹集。财政部预计2011年地方国有土地使用权收入在1.9万亿元左右，其中会有多少用于保障房建设尚待观察。
目前，地方政府很少对外公布土地出让的净情况，外界也较难判断其资金安排是否符合中央规定。此前业内专家曾测算，除去征地、拆迁、补偿、税费等成本，土地出让的净一般在40%以上。不过，这一数据一直未得到官方认可。
也有观点认为，土地出让收入的净较难核算，不如以土地出让收入的总数来确定一个比例，然后安排保障房资金。
今年年初，广西、湖南、河北就规定，今年土地出让总收入用于保障性安居工程建设的比例不得低于5%。这种变通做法是否符合中央的原有规定，对此中央各部委尚未明确表态。
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作为“十二五”的开局之年，今年将有1000万套保障房破土动工，上万亿的资金缺口亟需有人来“埋单”。信托被誉为最灵活的金融工具，面对保障房这块“大蛋糕”开始垂涎欲滴。来自用益信托工作室的数据统计，今年1~5月，共有9家信托公司发行了21款保障房集合信托项目，发行规模为65亿元。
2010年共56家信托机构参与发行2209款信托产品，其中仅23款为保障房信托，参与发行的信托公司9家，发行规模为70.79亿元。棚户区模式青睐
今年3月9日，在“保障性住房建设和房地产市场调控”记者会上，住房和城乡建设部副部长齐骥对于规模空前的1000万套保障房建设所需资金进行了计算分析。在保障性安居房中，200万套经济适用房和两限房，估算年度投资是5000亿元，400万套棚户区改造，估算年度投资也是5000亿元，400万套廉租房和公租房，则是4000亿元。按这一预算，这1000万套保障房总共需要投入1.3万亿~1.4万亿元左右。
而目前保障房资金主要通过三个途径解决，一是中央财政拨款约占总投资的10%；二是住房公积金贷款约为10%；三是各地政府土地出让金中划拨10%～20%。中央政府提出今年要开工1000万套保障性住房，未来五年达到3600万套。资金来源问题成为保障房建设发展的瓶颈。
“事实上，联动土地开发，棚户区改造项目信托公司青睐。”用益信托工作室人员指出。
国内一家知名信托公司市场部副总在接受《每日经济新闻》采访时表示：“地段好的棚户区改造项目利润较大，而地段差点的可以联动土地一二开发，与周边的商业地产打包，也能获得较大。”
棚户区改造中，联动土地一级开发的项目如果有政府回购，那么政府给予土地整理方的回报通常在12%~15%。
2010年6月，华能信托起发行的“乌鲁木齐沙依巴克棚户区改造项目集合资金信托计划”，以及中融信托2011年2月21日起发行的“西安大桥西街棚户区改造项目股权投资集合资金信托计划”均属于一二级土地开发联动。中融信托这款保障房集合信托计划预期年化率达11%。
用益信托工作室认为，公租房和廉租房的模式就是房地产信托投资基金，即现在备受期待的“RETIs”。该类房屋建成后主要用于出租而非出售，投资回报期一般在10年左右，类似于商业物业等项目。民间资本热情高涨。
目前，保障房投资除政府资本外，还有银行信贷资金、保险资金和民间资本。
“实际上，商业银行对保障房建设并没有太大兴趣。”业内人士坦言：“这几年CPI持续上涨，监管部门又不断提高存款准备金率，控制信贷额度，因此银行资金参与保障房的热情并不大。”
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2010年，信托机构参与保障房建设发行量“凤毛麟角”，仅占信托总规模的1.8%。保障房信托的平均期限为2.25年，较全部产品的平均期限略长；平均率为8.58%，高于全部产品的平均率。从发行数量来看2010年保障房信托主要投向为棚户区改造和安居工程，廉租房。从发行规模来看，棚户区改造占比超过50%，其次为安居工程和两限房。
2011年1~5月，共有9家信托公司发行了21款保障房集合信托项目，发行规模为65亿元，占比上升到2.74%。
虽然至今2011年保障房信托发行量相对于全部信托产品发行数量仍是非常稀少，但是相对于2010年已有较大增长，5个月发行的产品数量与去年全年发行量相当，可见信托公司正在尝试开拓保障房信托产品市场。
2011年发行的保障房信托产品的平均期限为2.03年，平均率为9.52%，高于全部产品的平均率0.74个百分点。项目仍主要投资于安居工程和棚户区改造。
2010年至今，共有13家公司参与发行了保障房信托项目，机构参与度为23%。各信托公司在保障房信托发行上各有特色：湖南信托发行的均为棚户区改造项目；天津信托发行了4款保障房基金以及1款作为LP参与有限合伙企业的限价房基金。而中航信托则试水廉租房信托，发行的3款产品中，1款为廉租房贷款，1款投向廉租房和经适房。中融信托则更多地尝试保障房和商品房、商业地产打包建设。
房地产信托被要求放缓开发商资金进入预警线
在一场包括信托、保险、基金在内的房地产业内闭门沙龙上，因为记者的出现，这场业界交流变得十分小心谨慎。“主要是现在政策面对地产融资虎视眈眈，大家都怕说错什么话，把自己的饭碗砸了。”会后，一位参与人士私下表示。
据中投信托一位市场总监透露，最近，三分之一的信托公司都接到了银监会的窗口指导信息，请他们放慢步伐，要求严格控制四证不全、假股权项目及公司。该人士还透露，目前房地产信托至少占据了整个信托业60%的业务。
据用益信托统计显示，今年1 4月，信托公司共发行集合类房地产信托项目222个，募集资金722.11亿元，发行数量同比增长66.92%，募集资金规模同比增长115.26%。中国信托协会指出，去年下半年开始，房地产信托大热，仅今年前4个月，募集资金规模同比增长了115.26%，发行数量达到222个，同比增长66.92%。
信托再次被要求放缓，这无疑给开发商的资金“雪上加霜”。
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救命的信托
据透露，中融信托、平安信托、中信信托、中诚信托、北京信托、上海信托等20多家信托公司近日都陆续收到来自银监部门的“窗口指导”电话。银监部门要求信托公司严控房地产信托业务风险，对于房地产信托余额较大的信托公司，要求“规模实现稳中有降”。据介绍，首批接受窗口指导的都是房地产信托余额和新增规模排名前20的信托公司，之后窗口指导的范围要扩大到全行业。
事实是，在房企融资短期内难以全面松动，银行收紧“钱袋”的情况下，公司债、上市公司海外融资、房地产信托等瞬间成为很多房地产企业融资的方式。
此前，阳光城向中信信托融资5亿元后，再度通过信托融资获得15.5亿资金。结合去年年底的一次信托融资，这已经是这家福建开发商半年内三次通过信托融资。
3月10日，嘉凯城发布公告，将为其全资子公司中凯置业通过国际信托发行7亿元人民币，借款期限为24个月的信托融资提供担保。算上此笔，嘉凯城2011年至今已利用信托筹得19亿元项目资金。
“虽然地产信托业务比去年多了很多，但现在银监会对企业项目四证卡得很严格。如今可投资的地产项目也并非想象的好找，因为资质良好的项目并不多。”光大金控不动产一位投资总监告诉记者。
21世纪不动产首席分析师常智称，“这个措施会加剧行业的整合度，大中型公司资质好，资金成本和获得信托的几率要大。但银监会防范风险的指令将使得此前很多资质不好(如信用以及抵押品)小型公司借道信托的道路被封死。”
常智认为，该措施主要还是为了防范信托产生的金融风险。“信托行业的干净资本才1000多亿，却有1万多亿的资产(其中一大半是房地产贷款)，如果这些房地产项目的偿还出现问题，这1000多亿不够赔。所以，现在信托都不太敢冒险找高风险项目，都倾向与低低风险。”
地产企业资金进入预警区
工商联房地产商会会长聂梅生近期公开表示，房企的资金压力主要来自于限购令和信贷政策。“稳健的货币政策使房地产业的资金流入明显减少。从贷款利率上也可以反映出来。原来8%的利率开发商往往嫌高，现在攀至18%的高点时却抢着贷款，说明房地产企业的资金开始紧张。”她表示，房企真正的资金链紧张从5月份才刚刚开始，并将持续到今年第三季度。
专家分析称，一季度房地产开发企业资金状况已经不容乐观。主要表现在房地产开发企业本年资金来源增速放缓、房地产开发投资高位运行、商品房销售金额增速难以大幅回升、个人购房贷款余额增速回落等系列因素的影响下，房地产开发企业资金链逐渐趋紧。？
“二季度房地产开发企业资金可能进入预警区间：主要原因有两点：一是，房地产开发企业融资环境依然严峻。房地产是资金密集型行业，资金是赖以生存的命脉，随着央行持续紧缩银根、连续多次加息，不少开发商开始面临着融资难的局面。二是，受楼市相对低迷的影响，二季度房地产开发企业资金仍难以快速回笼。预计未来一段时间，楼市调控政策仍将维持偏紧态势，尽管开发商有可能采取以价换量的方式销售，但商品房销售金额仍难实现大规模的快速回笼。”
广州市同创卓越房地产投资顾问有限公司总经理赵卓文认为，可以预见，未来几个月，房地产的“营销战”将越演越烈。“通过私募基金融资或海外发债融资，开发商的年融资成本不会少于15%。即使幸运获得国内银行的贷款额度，上浮利率也不少。与其去熬15%以上的高利息，不如拿出个3%-5%的比例去拼营销。”
业内人士普遍认为，今年以来北京等一线城市楼市一直未见真正回暖，在库存高企、资金链收紧的双重压力下，加之时近年中，为冲业绩，开发商将不得不加紧推盘。预计即将到来的两个月，北京楼市就将迎来一波开盘小高峰。
据搜房网数据中心统计，北京近期将有包括金色漫香苑、住总万科·金域华府、西山壹号院等在内的18个纯新盘先后入市。保利、万科、金融街等品牌房企纷纷加大推盘力度。金融街近期三盘联动，其中早在2008年就已经入市的金色漫香林，5月加推90-150平米的花园洋房，以及190平米和270平米的叠拼别墅，并针对88平米的经典两居推出28-38万总价优惠活动，目前项目仅剩10%的房源在售。
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在楼市调控的重压之下，面临资金饥渴的不仅仅是开发商，地方政府的日子也同样不好过。
据北京市土地整理储备中心数据统计，2011年1-5月（截至5月24日），北京市通过“招拍挂”出让土地的总收入为250.61亿元，同比锐减59.2%。其中，住宅类用地的成交额同比大幅下降84%。
不仅仅是北京，其他地区也出现了类似的情况：今年1至4月，上海市成交235幅土地，土地总价款375亿元，同比下降32%；杭州方面，前4个月，杭州出让的住宅用地一共28幅，成交总额123.31亿元，不及杭州去年同期的2/3……
“如果前几个月的这种成交趋势得以继续，京沪杭等地今年土地出让金的收入将比去年大幅减少30%至60%。”刀客地产顾问机构董事长、资深房地产专家谢逸枫对《中国产经新闻》记者表示，今年以来，各地土地市场底价成交甚至流拍的消息屡屡见诸报端，开发商购地热情降温，底价成交地块大增。
在观察者们看来，地方政府今年土地财政收入骤减，与往年相比可谓“冰火两重天”。土地财政大幅减少对地方政府来说是一个重大的“利空”。因为这不但将加剧地方债务的负担，还有可能无法完成戴着问责“紧箍咒”的各项建设任务。比如今年必须完成的1000万套保障房建设共需资金1.4万亿元，而中央的配套资金仅为2000亿元左右，其余的1.2万亿需要地方自筹等。在此背景下，他们担心，土地财政收入的大幅“缩水”可能会演变成未来楼市调控的压力。
“目前，地方政府收入的主要来源有3块，一是税收，二是土地出让金，三是以土地等资产为抵押的银行贷款。而这3块都和房地产业密不可分。”谢逸枫指出，房地产“绑架”地方政府的判断并不为过，而楼市调控带来的地方收入的锐减也将是不争的事实。
广州经纬行研究中心主任曾英杰进一步指出，对于部分城市而言，土地财政收入的占比较高，此前严厉的政策导致土地收入大幅减少，为了保证收入的持续性，可能会在政策的施行上有所放松。
“多年来，过于依赖房地产来提高财政收入、拉动经济增长的地方政府，乐于看到甚至想方设法推高地价上涨，对中央的调控政策执行不到位，甚至变着法子化解，直接或变相托市，放纵或推高房价，地价持续快速大幅上涨，这是高层多次调控楼市却一直难见成效的重要原因。”房地产经理人联盟常务理事陈真诚对《中国产经新闻》记者表示，与中央政府着眼全局利益不同，地方政府在对上级负责的同时，也要兼顾地方财政收入和GDP增长。在这样的背景下，一些地方政府就可能敢于消极对待“新国八条”政策和国务院的要求等，不落实执行、继续试图化解调控政策，托抬未来房价预期。
陈真诚认为，作为房地产市场的源头，土地市场或将成为强化政策落实的下一发力点。
事实上，住建部方面已透露，国务院以及有关部级仍有相关的政策会推出，而主要针对的目标将转向土地出让政策、开发商拿地门槛等。
“在目前土地财政面临变局的情况下，地方政府转变观念，从对土地财政‘依赖症’中解脱出来。”中国社会科学院经济研究所李长安指出，要解决这些问题，除了按照财权事权对等的原则加快财税体制改革、加大中央政府的转移支付以及培养房产税、资源税等稳定税源外，更重要的还在于必须加快政府职能的转变，从建设型、投资型政府向公共服务型政府转变，尽量将市场能够解决的问题重新还给市场，专注于当好“裁判员”而非“运动员”。
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"限地价、竞保障房面积"多地试水供地新模式
（来源：上海证券报）根据国土资源部近日发布2011年的供地计划，今年保障性住房用地和商品住宅用地都将大幅增加。在国家力推保障性住房建设的当前，各地政府开始尝试一种新的供地模式——“限地价、竞保障房面积”。不过，由于资金链吃紧、拿地规模有所收缩，即便是土地市场供应量有所增加，在目前的市场环境下，开发商仍保持谨慎观望的态度。
今年供地计划大幅增加
根据计划，2011年住房用地供应计划继续大幅的增加，住房用地计划供应21.80 万公顷。其中，计划供应保障性安居工程用地7.74万公顷，占住房用地供应计划的35.5%；商品住宅用地计划供应14.05万公顷，比2010年增加51%，是2005-2008年各类住宅用地平均供应量（5.4万公顷）的2.6倍。
在今年国家大力推进保障房建设的主导思想下，各地保障房用地的计划供应量都占到相当大的比例。新疆、青海、北京等地今年保障房的计划供应量均占到今年总供应量的50%以上，而湖南、吉林、山西、湖北等地保障房供应的增幅居前列，尤其是湖南，计划今年的供应量比去年的实际供应量增加3倍多。
然而，光有供地计划还不行，如何将保障房用地推向市场、让开发商乐于接受，同时有序增加商品住宅用地、且保持地价平稳，是当前地方政府面临的重要课题。在巨大的保障房建设规模压力下，各地土地出让方式正在发生变化。
多地试水土地出让新模式
继北京之后，近期范围内已有多个城市率先开始对土地出让的方式进行改革，普遍的做法是效仿北京，在普通商品房建设用地供应中采用“限地价、竞保障房面积”的出让方式。“限地价、竞保障房面积”，即国土部门事先针对出让地块设置价格上限，当企业竞价达到上限价格时即停止竞价。在此价格基础上，竞买人转为现场投报配建保障性住房面积，投报面积多者胜出。早在2010年11月份，北京就曾以此方式推出过一块居住用地。
近两个月以来，多地政府开始试水“限地价、竞保障房面积”的土地出让模式。今年5月5日，杭州、成都两地在同一天以这种新模式出让地。杭州市首次采用“限地价、竞保障性住房面积”的方式，不仅明确了10%的配建保障房面积，而且明晰了配建保障房产权。成都市国土资源局则调整了两幅地块的出让方式，实行“限地价、竞公租房面积”，这也是成都首次尝试这一新的供地方式。 另外，在此之前，兰州、石家庄和广州市也开始试行“限地价、竞配建”土地出让的方式。
不过，作为一种全新的土地出让方式，目前开发商对此模式保持谨慎观望。石家庄的首宗配建保障房地块，由于投标者人数不足最终流标。广州市首块配建保障房地块也遇冷，最终保利地产在没有竞争对手的情况下拿地。杭州市5月推出的两宗配建保障房地块，也没有吸引到大型房企的参与。
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新模式既抑地价又促保障
“这种模式本身并没有问题，但是在目前的市场状况下，开发商对后市不太看好，拿地都很谨慎。”一家港资房企投资部人士向记者坦言，近期不断收紧的金融信贷政策，使房企面临越来越大的信贷压力。资金吃紧，拿地自然顾虑重重。
很多开发商都表现出收缩拿地规模的信号，尤其是大型房企，除了要保持一定的土地储备量而进行的被动拿地之外，扩张式的拿地已非常少见。“倒是一些民间资本和中小房企近期委托我们寻求地块的比较多，在土地市场热的时候小企业很难与财大气粗的大房企竞争，目前是比较好的入市机会。”李敏珠表示。
而“限地价、竞保障房面积”这种出让方式，实际上就是把土地成本转化为增加建设保障房，也可以看作政府对保障房建设的一项政策的优惠。李敏珠认为，该方式作为招拍挂过程中的一个附加条件，具备可操作性。在国家力推保障房建设的当前，此方式不仅能有效避免地价过高、“地王”频出，同时将开发商对土地的竞争力转移到对保障性住房的配建上，可谓是一举两得。在各地艰巨的保障房建设任务巨大、同时土地财政的顽疾短时期内又无法根治的情况下，相信未来会有越来越多的地方政府会采用“限地价、竞保障房面积”这种新型的土地出让方式。
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近日国土部下属部门对国内大型房企进行监测，监测主要是在拿地方面，其中中海、富力、恒大、碧桂园、万科等10家上市房企持有的土地储备建筑面积至少为3.5亿平方米，折合商品住宅250万-500万套左右。
国土部下属中国土地矿产法律事务中心的市场监测部门相关人员表示，该中心自去年起就开始对15家大型房企展开监测，监测主要是在拿地方面，而监测的地区不仅在一线城市，也覆盖了二、三线城市，被监测的房企中不乏保利、绿城以及恒大这些以拿地扩张迅速而著称的企业。
据2010年年报进行粗略统计后，被监测的万科、绿城、保利、中海、富力、恒大、碧桂园等10家上市房企持有的土地储备折合建筑面积至少为3.5亿平方米，大约可以完成250万-500万套商品住房建设。其中，仅恒大地产在2010年就新增土地67幅，新增土地储备建筑面积5112.6万平方米。恒大地产年报显示，去年新增土地中有一半以上位于三线城市。截至2010年12月31日，恒大地产手持总建筑面积约9600.3万平方米的土地储备，堪称囤地大户。
此外，为缓解风险以及资金压力，2010年上市民营房企联合拿地成为趋势：富力、雅居乐、合景泰富以及世茂房地产联合收购天津一块建筑面积在300万平方米的商业用地；除此之外，富力、雅居乐、碧桂园还力邀世茂房地产以及中信地产合作拿下广州亚运村的一块土地。
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调控前景的不确定性，使开发商拿地热情大减，各城市的土地市场呈现先于楼市降温的迹象，流拍、底价成交再度出现。
与此同时，开发商认为，目前并非好的拿地时机。这意味着，土地市场仍将继续探底。
企业拿地规模下降
曾经在土地市场上表现突出的万科A（000002.SZ）、保利地产(600048)（600048.SH）等开发商，不约而同地降低了拿地规模。
某集团发布的市场月报显示：2011年4月，15家典型企业通过招拍挂方式新增土地总建筑面积约260.08万平方米，同比下降78%，环比下滑66%；成交土地总价约56.88亿元，同比下降70%，环比下滑59%，创2010年以来拿地总量和成交总价的纪录。
万科披露的月度信息显示，今年1月新增土地12宗，但之后便陷入明显下滑，2、3月份均新购项目3个，到4月份更减少为1个，即在广州以收购的方式获得总建筑面积57.2万平方米的万科红郡项目，而该项目其实也早已经在万科广州公司的运作中，不能真正算是当月的新增土地。
保利地产的土地扩张也呈现相似轨迹，该集团在前4个月新增土地10宗，其中2月份5宗，3月份3宗，4月份2宗，有逐月走低的趋势。
某集团在月报中表示：“纵观2011年前四个月，剔除比较特殊的2月份，15家典型企业拿地总量基本呈逐月下降趋势。”
短期策略调整已确立
对开发商拿地规模下降的原因，某集团指出，一方面是在目前的政策环境下，未来市场走势并不明朗，多数企业持观望态度；另一方面是受制于银根紧缩、销售回款速度等因素，导致企业资金面压力增加。
万科董事会秘书谭华杰日前在一场投资者见面会上表示：“由于房地产市场与土地市场之间存在联动机制，受房地产市场调控持续的影响，公司年内土地市场策略也可能出现相应调整。”
保利地产董事会秘书岳勇坚也表示：“公司拿地的态度更为审慎。在调控的环境下保持谨慎是正确的选择。”
金地集团(600383.SH）今年前4个月的新增土地也不多，尤其是最近3个月，仅在南京新购一宗土地。公司董事会秘书徐家俊表示：“开发商拿地量的减少，来自两方面原因。一是每年前5月都是土地市场的淡季，各地供地量相对数量低；二是目前的时间节点并不适合开发商大量买地。”
中航证券分析师杜丽虹在一份研究报告中对开发商的土地策略进行了总结：当土地速度高于资本成本时，所有的地产企业都在寻求储备更多的土地，土地储备的多少成为衡量地产企业价值的最主要标准（有时甚至是标准）。但当土地速度减缓时，单纯持有资产的降低，土地储备本身的价值贡献在减弱，过度储备的情况下甚至还会出现“负价值贡献”，于是，从长期看，企业将重新调整自己的金融策略，缩短土地储备周期，把从土地储备上释放出来的资本金重新配置于经营环节，以加速资金周转、提升资本使用效率。
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土地市场尚未见底
日前，恒大地产（03333.HK）总裁夏海钧在谈及土地市场时表示，今年的拿地机会在下半年，但届时可能会有90%的开发商有心无力。
岳勇坚也透露：公司认为，现在的土地市场“并没有见底”，所以希望等到下半年再作打算。但他同时指出，目前买地的相对数量减少，只是公司谨慎的策略，并不代表不买地，关键看是否碰到合适的项目。
显然，在大多数开发商看来，现在的地价并没有达到“目标价位”，还不是土地市场抄底的时机。另一方面，相当多地方政府手中的优质地块，也没有在近期拿出来。
合富辉煌首席分析师黎文江便表示，现在并不是政府卖地的好时间，所以他们并不建议政府在这个时间节点大面积推地。在他看来，现在的楼市还处于僵局中，成交量不能有效放大，他的理想状态是房价可以在7、8月份下降一点，成交量放大，开发商回笼资金，然后在9、10月份进入推地的高峰期。
以广州为例，今年前4个月用于出让的地块数量非常少，尤其是居住地块，直到最近，政府才开始加大土地供应的力度。19日，广州市国土房管局一次性推出17宗土地进行“预出让”（俗称“勾地”），成为今年规模的一次土地集中出让，这也将揭开该市土地市场步入供应高峰的序幕。
上述预出让的公告中指出：有意向的受买人可以向该局提出预申请，之后国土部门再组织地块公开出让。
广州国土房管局土地部门的官员表示，选择“勾地”是为了让政府的土地供应与市场需求之间的切合度更高，供应和需求之间更好地“互动”，从而指导后期的政府推地工作。当然，这种方式也避免了供应和需求之间错位而导致的流拍。
据悉，为了能够确保今年的土地出让指标得以完成，广州还将在接下来的时间内进行集中的土地推介会，希冀多渠道多途径获取开发商信息和诉求，也让开发商有更便利的机会来了解地块情况。
对于土地市场的前景，该官员指出：“刚性需求的存在，将为土地出让提供一定保证；另外市场上必定存在逆周期操作的公司在市场低迷的时期买进土地。”
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就在人们的注意力集中在房产税扩大与否时，国土资源部对土地市场的监控已悄然升级，监控范围扩大至所有县级及以上城市。
受房地产调控影响，近几个月，一二线城市土地成交价格趋于缓和，多地块以低价成交。最近发布的市场月报显示，15家大型房地产企业在今年的前4个月中，拿地总量基本呈逐月下降趋势。尤其是在4月，这15家大型房企拿地热情迅速下降，通过招拍挂方式新增土地总建筑面积共260.08万平方米，同比下降78%，环比下滑66%；成交土地总价约56.88亿元，同比下降70%，环比下滑59%，创2010年以来拿地总量和成交总价的月纪录。北京甚至出现地块流标的情况。4月20日，北京推出3幅住宅用地。其中，顺义的两幅地块流标，密云地块的报价则刚刚超过底价。
三四线城市则因其避开调控政策而大受追捧，土地市场也是水涨船高，有消息称，国土资源部5月26日已向各省国土部门下发《关于严格落实异常交易地块上报制度有关问题的函》，确认上述决定开始生效，该文件要求各县级国土部门对2011年以来的成交地块进行清理，对漏报的地块应在6月30日前补充上报。
“我们已在14个省区市的21个三线城市拥有在售项目，年内我们还将有更多的三线城市项目陆续开盘销售。”恒大地产集团总裁夏海均表示，恒大的重心80%或者90%是放在了三线城市。夏海均透露，恒大5月份计划新开盘8—10个项目，都位于二、三、四线城市，比如铜陵恒大绿洲、新余恒大雅苑、运城恒大绿洲、云浮恒大城、舞钢恒大华府等，5月计划新增195万平方米左右可售货量，加上现有的499.2万平方米可售货量，预计5月全月可售货量保持在690万平方米左右，相对4月有较大增长。
异常交易地块上报范围的扩大，意味着国土部将直接监测各县级城市的地价变动情况，以便及时为三四线城市房地产价格波动作出预警。事实上，2010年12月，国土部就已经提及县级国土资源主管部门应当加强土地市场监控。
当时下发的《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》规定，各地要加强地价动态监测，及时掌握地价异常变动，提高市场敏锐性和针对性。其中，对招拍挂出让中溢价率超过50%、成交总价或单价创历史新高的地块，市、县国土资源主管部门要在成交确认书签订（中标通知书发出）后2个工作日内填写《房地产用地交易异常情况一览表》，分别上报国土资源部和省（区、市）国土资源主管部门。
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