[摘要] 1999年至2011年，这十三年是中国土地资产化最为迅猛的年代，全国土地出让收入总额约12.75万亿元，几乎年均1万亿元。
1999年至2011年，这十三年是中国土地资产化最为迅猛的年代，土地出让收入总额约12.75万亿元，几乎年均1万亿元。
出乎意料的是，即便2011年重点城市楼市成交低迷，当年土地出让收入却仍高达3.15万亿元，再创历史新高，北京、上海等地已经进入土地收入“千亿”俱乐部。
然而，这笔巨额资金的使用去向，由于鲜有城市政府对外公开，公众难以知晓。加之近年来频频有政府官员因在“土地出让”环节上贪腐涉案，有关“土地钱”的监管争论日渐升温。
逐年攀高
自上世纪90年代分税制改革后，土地出让收入基本划归地方政府，实践过程中逐渐演变成地方的第二财政。土地收入在地方政府财政中占了较大比例，一些城市甚至会超过50%，如果加上其他相关收入，这个比例可能会更高。
国土资源部2010年2月曾公开发布的数据显示，1999年~2008年十年间，土地出让收入累计5.3万亿元。其中多数为2004年土地出让实行“招拍挂”以来所获得。
2008的楼市调控直接冲击了土地市场，当年土地出让收入约9600亿元，同比下降了20%。但2009年楼市突然转向，土地市场上“地王”接连出现，当年土地收入增加至约1.59万亿元。而到了2010年，这一数据又随着楼市的火爆猛增至2.71万亿元，规模之大令人咋舌。
国土部部长徐绍史透露，2011年土地出让合同价款虽然有所增长，但增幅有较大幅度下降。不过，他并未像往年那样公布具体数据。
近日，国务院发展研究中心副主任韩俊在《农民日报》上撰文称，2011年我国土地出让金的收入已经超过3.15万亿元。这是官方人士首次披露这一数据。
为何土地市场没有像2008年那样随楼市下跌，一位权威人士曾对《财经日报(微博)》表示，之所以2011年土地出让金依旧略有增长，与区域性差别和结构性差别有关。所谓区域性差别，即一些重点城市受楼市调控冲击较大，但更多的二三线城市还是有所增长。所谓结构性差别，则是指商品房用地出让收入略有下降，但工业用地成交增幅很大，在一定程度上对冲了前者。
财政部的“2011年公共财政收支情况”显示，2011年，财政收入103740亿元，比上年增加20639亿元，其中，地方本级收入52434亿元。
这显示，2011年地方土地出让收入占当年地方财政收入的60%。
纯约过半
当然，上述收入并非完全是地方政府的纯。地方政府的还要剔除包括征地过程中对失地农民的补偿等各种成本。不过，业内专家曾测算，除去征地、拆迁、补偿、税费等成本，土地出让的净一般在40%以上。只是，这一数据尚未得到官方认可。
财政部《关于2010年中央和地方预算执行情况与2011年中央和地方预算草案的报告》显示，2010年国有土地使用权出让收入29109.94亿元(此处土地出让收入为财政部口径，与国土部统计数据略有差别)，当年安排支出为26975.79亿元，这包括征地补偿拆迁补偿等成本性支出13395.6亿元、廉租住房保障支出463.62亿元、用于城市建设的支出7531.67亿元等。
这显示，2010年地方政府的成本性支出大约是当年土地出让收入的46%，略高于业界的预测。
但简单计算可以得出，当年地方政府的纯依然在1.5万亿元左右。
本报记者获得一份重点城市的官方土地出让情况报告显示，2011年该地土地出让累计上缴财政专户1079亿元，扣除土地储备等成本后净621亿元。这意味着，该地的土地出让净在60%以上。
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大头用于城市建设
土地作为一种重要资源，如能为社会带来增值且用于民生，本无可非议。但这些财富的使用方向，各地却很少对外发布。前述财政部报告有所提及，但仍较为笼统。其使用是否公平，是否存在贪腐之处，外界对此心存忧虑亦是必然。
近年来，中央政府不断做出对地方土地收入支出的规定。如财政部早在2007年发布的《廉租住房保障资金管理办法》就规定，要从2008年1月1日起，地方各级财政部门要从土地出让净中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障。
其他还包括不低于15%的比例用于农业土地开发，10%用于农田水利建设，以及10%用于教育资金等。如果以此执行，就意味着地方要拿出超过一半的土地来用于民生工作。
但依据上述财政部报告，地方政府土地收入的支出大头依然是城市建设。
韩俊也在《农民日报》的文章中指出，土地的分配是明显向城市倾斜：去年土地出让金的收入已超3.15万亿，但到去年10月末，土地出让用于“三农”支出的只有1234亿元。
上述财政部报告也显示，2010年廉租住房保障支出仅占当年土地出让总收入的1.59%。而在当年土地出让收入各项开支之中，廉租住房保障支出也仅仅占到1.7%。
韩俊表示，在符合国家土地用途管制和土地利用总体规划的基础上，要把更多的非农建设用地留给农民集体开发，要让农民直接分享土地的增值。
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持续不放松的房地产调控带来的悲观情绪，正反映在2012年各地的财政预算草案里。
近期，多个省市陆续公布了2012年的预算报告中，尽管2012年的公共财政预算收支保持了9%到17%不等的增幅，然而同样纳入财政预算管理的政府性基金，在土地出让收入缩水的背景下，普遍大幅收缩。在预算草案发布的同时，地方政府也正准备着从财政部代地方发行的政府债券额度里争取各自的蛋糕。
政府性基金收支普遍收缩
相关文件显示，由于土地收入受成交溢价大幅降低等因素影响，2011年北京市全市政府性基金预算收入完成1352.8亿元，下降7.1%，完成预算的79.3%，政府性基金预算支出完成1295.7亿元，下降0.2%，完成预算的74.2%。
从市级来看，虽然2011年北京市市级政府性基金预算收入达到了26%的增幅，完成862.4亿元，其中国有土地使用权出让金741.9亿元，但是2012年预算草案中，市级政府性基金预算收入仅为493.6亿元，下降42.8%，其中国有土地使用权出让金收入仅330.1亿元。
上海市的情况类似，在土地出让收入下降的影响下，2012年全市政府性基金收入预算1505.5亿元，下降16.7%，政府性基金支出预算1586.5亿元，下降15.4%。
江西、陕西、辽宁等省去年的政府性基金收入虽然保持增长，但今年的预算收入依然不同程度下调。如江西2011年全省政府性基金收入827.9亿元，增长25.4%，其中国有土地使用权出让收入678.1亿元，增长23.9%，但2012年全省基金预算收入安排仅有757.5亿元，其中国有土地使用权出让收入600亿元。
从已经公开的预算草案来看，2012年政府性基金预算基本同上年持平的省市包括福建和重庆，两地2011年的政府性基金收入都取得较明显的增长。其中福建省全省2011年政府性基金收入1753.34亿元，完成预算的116.5%，比上年增加275.13亿元，增长18.6%。2012年政府性基金收入预算为1781.44亿元，比上年增长1.6%。而重庆市2011年政府性基金预算收入完成1420.6亿元，增长46.1%，2012年仍旧拟安排1420亿元。
2012年政府性基金预算安排有显著增长的是天津，虽然该市2011年土地出让金收入同比增长仅0.9%，2012年的全市政府性基金收入预算仍安排了1080亿元，增长15%，其中国有土地出让金收入996.5亿元，增长15.5%。
地方政府债需加大保障房投入
土地财政的收缩，必将直接影响地方政府的财力。以土地出让收入和地方公共财政收入简单匡算的全口径地方财政收入中，土地出让收入的占比由2008年的16.7%，快速上升到了2010年的27%。
按规定，土地出让不低于10%的比例要用于廉租房建设，土地出让平均纯不低于15%要用于农业土地开发，其中分别还有10%的比例要用于农田水利和教育。
按照惯例，各个省份目前正在申报发债额度和项目，待财政部批准后将编制调整预算方案，再提请当地人大常委会审查批准。而据媒体报道，地方政府发行债券的试点范围可能较去年有所扩大，试点省市主要集中在东部沿海地区。
在财政部2月6日发布的《关于切实做好2012年保障性安居工程财政资金安排等相关工作的通知》中，要求“2012年增加的地方政府债券收入要优先用于保障性安居工程，加大地方政府债券收入用于保障性安居工程的投入力度。”
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