[摘要] 继2013年全面审计地方债务后，首次专门针对土地出让金的专项审计已经在全国铺开。
(来源：21世纪经济报道)继2013年全面审计地方债务后，首次专门针对土地出让金的专项审计已经在铺开。
21世纪经济报道记者获悉，这项面向持续两个月的专项审计，重点关注土地出让金“从哪儿来，到哪儿去”。
根据2013年度审计署的公告，截至2013年6月底，各级政府负有偿还责任的债务20.7亿元，其中，截止到2012年底，承诺以土地出让收入偿还的债务余额3.5亿元，占比16.9%。
“此次面向的土地出让金审计，再结合2013年的地方债务审计，可对地方的家底有较为清楚的了解和认知。”财政部财政科学研究所所长贾康介绍，对于地方政府家底和财政的摸底，将为下一步分税制改革，解决备受诟病的“土地财政”垫定基础。
巨额土地出让金去向问题突出
自2004年土地开始普遍实行“招拍挂”制度以来，土地出让金收入持续攀升。
根据国土部的统计，2004年土地出让金高达5894亿元。
2013年，地方政府土地出让金收入创历史新高，达到4.1万亿元，同比增长约45%，其中地方政府的土地出让金收入占95%。
也就是说，10年以来，土地出让金收入上涨超七倍。
与巨额的土地收入相比，土地出让金的支出更值得关注，国务院发展研究中心副主任韩俊曾经多次去地方调研，“招拍挂制度下，卖地多少是清楚的，但如果问卖地的钱去哪儿了，很多地方不愿告诉你。”
实际上，国务院、财政部、还是国土部都曾发文要求各地强化土地出让收支管理。
不过，各地土地出让金使用仍存在很大猫腻，21世纪经济报道记者查看国土部以及审计署历年的督察和审计报告发现，土地出让金收支管理存在多个不规范情况。
比如，土地出让收入征收中，存在违规减免与抵扣。2011年例行督察发现51个城市989个项目欠征土地出让收入303.65亿元;又比如，多地出让收入不按规定支出。一些地方超范围支出，部分应用于城市建设的资金被用作基础设施建设、偿还政府及企业债务等。
河北省一位不愿具名的市级领导告诉21世纪经济报道记者，地方政府在招商引资时，常以零地价或者低地价供地，没有地价的限制，后续可以通过财政或者税费返还给企业。然而，这其中不免有企业逐利下的囤地行为，造成了土地资产的大量流失和浪费。
另外，和土地财政密切相关的还有地方政府债务，除了卖地收入之外，地方政府另一大款项就是通过土地作为抵押贷款来源。
“地方政府对土地财政的依赖性不断增强，这也是房价不断上涨的一个重要因素，不涉及到土地制度的变革，房地产的问题也很难解决。”韩俊介绍。
实际上，土地出让收支管理不透明的背景下，腐败、国有资产流失等问题也频发。
今年7月，2014年中央第二轮巡视启动，这也是十八大以来的第四轮中央巡视。据公开统计数据显示，在前三轮被巡视的21个省份中，有20个省份发现了土地、房地产业的腐败问题。
解决土地财政的基础
或也因此，21世纪经济报道记者获悉，此次面向的土地财政摸底侧重于土地出让金的收支。
已经进驻浙江省进行的土地出让金专项审计，在土地出让金收入审计方面，侧重于欠征、少征、漏征土地出让收入，或采取先征后返、以各种名义进行补贴等方式违规减免土地出让收入;空转、虚增土地出让收入。
在土地出让金的支出方面，重点审查征地环节涉及土地出让金中征地补偿安置费的支出，土地开发整理环节则涉及土地开发整理资金的支出以及有无骗取、挤占、挪用和超范围支出土地出让收入问题。
其次，在土地出让收入管理方面，主要审计财政专户、收入过渡户管理，土地出让收入以及其他土地出让收支未纳入预算管理问题;未及时、足额按规定计提专项资金和专项资金结余较大、支出效益不高。
多种违规操作也会成为这次审计的重点。
比如多头收储土地、规避招拍挂程序出让土地、违反规定低价出让土地以及划拨土地程序和手续不完备、违规改变保障性住房建设用地用途、违规供应别墅和高尔夫项目用地等。
在北京大岳咨询有限责任公司总经理金永祥看来，此次审计肯定会波及到土地市场，比如涉及到地方土地融资，以及是否违规供地，拖欠土地款项及土地限制问题。
湖北、湖南等多地在前期自查时就提出，将依托此次审计，依法收回欠缴金、闲置时间长、长期没开工的三类土地，进一步维护土地资产的安全完整。
与此同时，此次审计亦被看作解决土地财政依赖的前期准备。
“分税制改革是土地财政解决的关键，此次有关于土地财政的全面审计，结合此前的地方债务摸底，可以全面了解地方钱袋子，有利于解决土地财政问题。”贾康表示。
(来源：财经日报)为期3个月的首次土地财政“家底”审计正式拉开序幕。
《财经日报》记者从相关审计人员了解到，从8月中旬开始，国家审计署将对过去6年地方土地出让收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法等情况进行审计。
其中，2008年～2013年6年间，地方政府总计约15万亿元的土地出让金将成为审计重点之一。
此次审计是继社保审计、地方债务审计之后的第三次大规模性审计，针对国土资源领域，重点聚焦在土地出让金、耕地保护和矿产资源三个方面。
15万亿土地出让金
本报记者了解到，土地出让金和耕地保护两方面的审计工作于8月中旬开展，具体审计工作由各省（区）当地（审计署）特派办牵头，审计组成员则由特派办和各地审计部门抽调的工作人员组成，审计直接对象是各市县政府，审计方式为异地交叉审计，工作时间或截止到10月末。
在矿产资源审计方面，审计署拟于明年3月份开始，计划审计5个省份，将历时3个月。
早在年初，国土资源审计工作就被列为今年审计署的重点工作。
审计署副审计长董大胜在3月接受中国国土资源报采访时表示，审计署每年都开展一个性大项目。“今年选来选去，我们最后选了土地出让金收支情况。同时，考虑到土地出让金与耕地紧密相关，肯定会涉及占用耕地问题。因此，在中央提出严守18亿亩耕地红线的背景下，我们决定对耕地保护情况作一次全面审计。”
在范围审计之前，审计署在东西部各选了一个省份作为试点。《财经日报》了解到，东部的辽宁省纳入试点，并于6月份审计结束。
未被纳入试点的省份，也早在六七月份做好自查自纠工作。比如广东省政府发通知要求，各单位做好9项自查自纠工作，并确保在7月15日前完成整改。
这9项工作中一口气提出16个问题，比如土地出让收入是否全额纳入基金预算管理、实行“收支两条线”；是否违规设置过渡账户；是否存在违规减免造成国有资产流失问题；是否违反专款专用规定等。
本报从某省级国土资源部门负责人的审计部署工作文件中获悉，该省需要为审计部门准备土地出让金等16项相关资料。比如在土地出让金方面，需准备土地出让金收入明细、支出表、土地级别与基准地价、土地使用权证发放及融资情况等。
这份工作文件更详细披露了土地出让金审计中可能出现的核心问题，比如是否存在违规出让土地的问题，包括出让主体不合法、未落实招拍挂出让制度、违反国家供地政策、低价或零地价甚至负地价出让土地、违规发证、出让后擅自改变规划条件等；是否存在应征未征、擅自减免、截留或变相返还土地出让金等问题；是否存在人为加大土地开发成本支出而降低土地出让实际，违规使用、挤占、挪用土地出让金等问题等。
上述负责人表示，工作人员要与审计人员处好关系，即使无法达成一致意见，也不要发生正面冲突。审计组进驻后，各单位、部门还要设一名联络员，联络员要懂业务和责任心强。在和审计人员沟通时，需要很多技巧，该解释的事情一定要解释清楚，不该说的话一句都不能多说。
土地出让寻租“顽疾”
土地出让金问题一直是审计过程中的“顽疾”。
审计署分别于2007年、2009年、2011年对部分地区的土地资金做了审计工作。《财经日报》对比三次审计结果发现，地方政府违规、变相减免土地出让金、用地单位拖欠土地出让金、部分土地出让金未纳入基金预算管理等问题屡屡出现。
根据审计署2010年披露的《40个市地州56个县区市土地专项资金征收使用管理及土地征收出让情况审计调查结果》，11个市以“招商引资”、“旧城改造”和“国有企业改制”等方式，变相减免土地出让收入19.61亿元；11个市的674.81亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1%；11个市改变土地出让收入用途56.91亿元，这些钱既用于公共工程建设，也被用于弥补部门经费、楼堂馆所建设等。
上海财经大学教授胡怡建告诉《财经日报》记者，土地出让金收入属于政府性基金的一种，土地出让收入未纳入土地出让金，不符合国家基金预算管理规定。土地出让金不同于税收，收入支出直接归地方管。如果地方政府为了招商引资，在土地出让金方面给予减免优惠也是合理的，但要避免利益输送。
对于政府改变土地出让用途，胡怡建称，若用于轨道交通、城市改造等公共工程项目还可以理解，但如果用于行政经费、福利开支就违法，前后性质不一样。
此次审计也被普遍认为与反腐有关。
根据此前中央巡视组的反馈情况和各地方的整改通报，在前三轮被巡视的21个省份中，20个省份发现了房地产业腐败，占比达95%。
审计署6月公布的35起已办结经济案件亦有一例与此相关。
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